《盐边县政府投资项目决策和审批管理办法（试行）》政策解读

    一、制定背景

 

原《盐边县政府投资项目管理暂行办法》（盐边府发〔2015〕48号）已于2017年有效期满失效，为充分发挥政府投资作用，提高政府投资效益，规范政府投资行为，激发社会投资活力，结合我县实际，制定了《盐边县政府投资项目决策和审批管理办法（试行）》（以下简称《办法》）。

 

二、制定依据

《政府投资条例》(国务院令第712号)。

《四川省政府投资管理办法》（川府规〔2022〕5号）。

《攀枝花市人民政府办公室关于严格政府投资工程项目监督管理六条措施》（攀办发〔2018〕125号）。

《盐边县重大经济事项决策实施细则（试行）》（盐边委办发〔2023〕1号）等法律法规及文件规定。

三、对《办法》的专题解读

（一）关于“项目决策”方面

1.政府投资项目定义。《办法》第二条、第五条规定“本办法所称政府投资，是指使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等”“政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目”。直接投资，可理解为政府拨款投入，其形成的资产属于国有资产；直接投资适用于非经营性项目。资本金注入，指的是将政府投资资金作为项目的资本金，投资形成的股权属于国有股权，由有关机构依法履行出资人职能，主要针对经营性项目。直接投资和资本金注入方式的项目，是政府直接作为投资人、建成后有关资产和产权归属国家的项目，因此需要履行严格的政府决策程序，即审批制。

2.政府投资项目的审批程序。《办法》第五条规定“项目单位或项目业主（以下统称项目单位）应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报县发展改革局或者政府赋予项目审批权的其他部门（以下统称审批部门）审批”。因此政府投资项目的前期工作分为建议书、可研、初设三个阶段。

《办法》第十三条根据总投资大小对100万元（含）以下、100万元—500万元（含）、500万元以上的项目涉及的审批程序作了明确。同时对简单或特殊的项目做了精简程序的规定，《办法》第十四条规定“对下列政府投资项目，可以简化报批文件和审批程序：（一）对纳入本级及以上人民政府审定的国民经济和社会发展规划、国土空间规划、专项规划、区域规划范围的政府投资项目，可以直接审批可行性研究报告（代项目建议书）；（二）对建设内容单一、总投资1000万元以下、技术方案简单的项目和房屋建筑类改扩建项目，可以直接审批初步设计（代项目建议书、可行性研究报告），初步设计（代项目建议书、可行性研究报告）应包含项目建设必要性和可行性的内容；（三）为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件需要紧急建设的项目，可以在直接审批初步设计（代项目建议书、可行性研究报告）的基础上，通过集中会审等方式并联办理审批手续；（四）对重大项目，可以提前开展区域评估、项目预审、代办服务、施工准备，推进极速审批、快速开工；（五）国家、省对简化报批文件和审批程序另有规定的，从其规定。”

3.项目决策过程中，项目单位的义务和责任。《办法》第六条规定，项目单位应当加强政府投资项目的前期工作，保证前期工作的深度达到规定的要求，并对项目建议书、可行性研究报告、初步设计以及依法应当附具的其他文件的真实性负责。因此强调了要各负其责，项目单位主观原因出问题的，要承担相应责任。

4.项目审批中的审查重点。《办法》中第六条对项目建议书、可行性研究报告、初步设计做了详细的要求。《办法》中第八条对规范审批作出了详细规定。一是对项目建议书的审查，项目建议书阶段主要解决“要不要干”的问题，因此各部门对项目建议书的审查，要结合有关政策重点审查项目建议书提出的项目建设必要性。二是对可行性研究报告的审查，可行性研究阶段主要解决“能不能干”的问题，因此各部门在审查可行性研究报告时，要重点审查可行性研究报告分析的项目技术经济可行性、社会效益以及项目资金等主要建设条件的落实情况。三是对初步设计的审查，初步设计阶段主要是解决“怎么干、花多少钱干”的问题，因此各部门要对初步设计及其提出的投资概算是否符合可行性研究报告批复以及国家有关标准和规范的要求进行把关。

5.项目决策中的特别规定。一方面为了促进科学决策、民主决策，《办法》第十条规定“对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的政府投资项目，审批部门应当在中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估的基础上，履行集体决策程序作出决定。可能对市场竞争状况造成较大影响的，应进行公平竞争审查”。中介服务机构评估，指的是重大项目应坚持“先评估后决策”的原则，比如国家发展改革委制订了《投资咨询评估管理办法》，审批政府投资项目之前必须经过工程咨询机构评估，评估机构引入竞争机制。公众参与，指的是涉及或影响公共利益的项目应当广泛吸收公众意见。专家评议，指的是要发挥专家在政府投资项目决策中的作用。风险评估，指的是对项目可能产生的社会风险进行识别、论证和防范。

6.项目的决策机制。《办法》中第十五条规定：政府投资项目的审批、核准应经项目专题会议或县政府常务会议研究确定。包括但不限于：项目名称、项目业主、项目负责人、日常监管单位及责任人、建设地点、主要建设内容及规模、项目总投资及资金来源、建设年限、建设模式等。按以下标准执行：（一）项目总投资500万元以下的，由项目单位分管县领导牵头组织项目单位、项目单位主管部门、项目行业主管部门、县发展改革局、县财政局以及其他有关部门专题研究确定后审批、核准；（二）项目总投资500万元（含）以上的，报县政府常务会议研究确定后审批、核准；（三）单项上级补助资金统筹用于多个项目的，根据上级补助资金总额，按上述标准执行。

（二）关于“资金管理”方面

1.关于“统筹安排”的要求，《办法》注重衔接平衡各类政府投资资金并统筹安排使用，主要是为了防止不同部门、不同专项的资金之间出现重复安排或空白盲区的问题。《办法》中第四条规定“政府投资应当遵循科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明的原则。应当根据国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策，结合财政收支状况，统筹安排使用政府投资资金的项目，规范使用各类政府投资资金。”

2.关于如何控制和节约政府投资资金，《办法》从严格管理和严肃问责两个角度加强刚性约束。严格管理主要体现在严格核定概算和加强调概限制上。一是《办法》中第八条规定，初步设计审批和概算核定时，要重点审查“初步设计及其提出的投资概算是否符合可行性研究报告批复以及国家有关标准和规范的要求”。二是《办法》中第十二条规定“审批部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向审批部门报告。审批部门需对概算超过估算的原因进行分析，可以要求项目单位重新按照可研批复优化初步设计，或重新编制报送可行性研究报告”。其中“可以要求重新报送”并不意味着“也可以不要求重新报送”，概算较大幅度超过了估算，原因主要就是两种情况，第一种情况是初步设计不合理、不合规，也就是在初步设计时擅自扩大了建设内容或提高了建设标准；第二种情况是可行性研究不充分、不深入，对一些情况和因素没有考虑周全，导致估算不能满足建设需要。对于第一种情况，应当不予批准其概算，并要求项目单位重新按照可研批复进行初步设计并提出合理概算；对于第二种情况，可以要求项目单位重新编制和报送可行性研究报告。三是《办法》中第十九条规定“政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。”特别注意第二十条规定“对于未经批准实施的工程变更原则上不予认定。未经批准的工程变更内容，不得进行财政评审，不得办理结（决）算”。也就是说，概算一经核定，一般不得突破，项目建设过程中更不能擅自变更，各单位未经批准擅自实施的增量内容不予认定。为了保证政府投资资金的安全、节约，《办法》规定了严肃问责的条款。《办法》中第二十一条规定“因责任过错导致工程变更，造成损失浪费、不合理工程增量的，应查找原因并追究责任方责任”本条后续还对参建五方责任主体及项目单位行业主管部门未履行项目管理责任和监督责任处理作出规定。同时《办法》中第二十四条规定“工程变更后总费用超过投资概算且不符合第十九条规定情形的应视为项目违规超概。项目违规超概的处理按照《严格政府投资工程项目监督管理六条措施》（攀办发〔2018〕125号）规定执行”。

（三）关于“项目实施”方面

1.开工条件。《办法》中第十七条规定“政府投资项目开工建设，应当符合有关法律、行政法规规定的建设条件；不符合规定的建设条件的，不得开工建设。国务院规定应当审批开工报告的重大政府投资项目，按照规定办理开工报告审批手续后方可开工建设。”关于“有关法律、行政法规规定的建设条件”，指的是政府投资项目和其他投资项目一样，应当办理有关法律法规规定的许可、备案手续、包括用地、规划、施工许可和工程质量备案、招标程序和勘察、设计、施工、监理、材料设备采购等合同的签署，以及按照国家工程质量、安全生产等方面的规定，完成施工前的施工图会审、技术交底等施工现场管理。

2.项目变更。重点要区分是在前期工作阶段还是项目建设阶段产生的变更，前期工作阶段，《办法》中第十八条规定“政府投资项目应当按照审批部门批准的建设地点、建设规模和建设内容实施，有下列情形之一的，应当按照规定的程序报原审批部门审批。（一）建设地点发生变更的；（二）项目总投资变化10%及以上的；（三）建设规模、建设内容发生较大变化的；（四）项目可能对经济、社会、环境等产生重大不利影响的；（五）需要对原审批文件所批复的内容进行调整的其他重大情形”。项目建设阶段，《办法》第二十条规定“政府投资项目建设过程中产生的工程变更，应按照‘先报批、后设计、再施工’的原则，由审批部门组织财政、行业主管部门、各方建设责任主体对工程变更的真实性、必要性、可行性、效益性等方面进行审查，提出处理意见，按程序报批后实施”对项目变更调整作了规定，并在《办法》第二十二条对工程变更后总费用未超过投资概算的工程增量明确执行标准，《办法》第二十三条对工程变更后总费用超过投资概算且符合第十九条规定情形作细化规定，《办法》第二十四条对工程变更后总费用超过投资概算且不符合第十九条规定情形作出规定。

3.概算调整。《办法》中第十九条规定“政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算”。本条是对投资概算控制的规定，明确了投资概算“不超是原则、调整是例外、超概需批准”的基本要求。《办法》中第二十三条工程变更后总费用超过投资概算且符合《办法》第十九条规定情形作出调整规定。工程变更后总费用超过投资概算且不符合《办法》第十九条规定情形的应视为项目违规超概。

4.工期管理。《办法》中第二十五条规定“政府投资项目应当按照国家有关规定合理确定并严格执行建设工期，任何单位和个人不得非法干预。”本条规定包含两层含义，一是对合理确定的建设工期，为了保障工程质量，不能出于政绩考虑或者为了节约成本而赶工期。二是为了确保发挥预期工程效益，建设单位获得投资后不能停建缓建或者消极拖延。

5.项目建成。《办法》中第二十六条规定“政府投资项目建成后，房屋建筑和市政基础设施项目应当按照联合验收的规定程序和时限完成竣工验收，其他领域项目按照国家和省有关规定的程序和时限完成竣工验收”。

《办法》中第二十七条明确竣工验收包括项目竣工验收和专业验收、配套验收。项目竣工验收是指对项目建成后能否达到预期和批准的工程功能进行的验收，专业验收是指对消防、规划、环保、人防、气象、国家安全等方面是否达到规定标准进行的验收。配套验收是指对供水、供热、排水、燃气、电力、通信等工程配套是否达到规定要求进行的验收。

《办法》中第二十七条规定“项目竣工验收由项目单位在项目建设满足相应验收条件后，报请审批部门，由审批部门组织勘察、设计、施工、监理单位以及项目单位、项目单位主管部门、项目行业主管部门、财政部门、其他特定验收部门等项目建设有关单位共同实施”。因此项目竣工验收应是由审批部门组织，验收内容通常包括审批执行情况、投资情况、建设内容、建设规模、目标完成情况等。政府投资项目竣工验收通常在项目全部完成并满足一定运行条件后组织，因此应当在专业验收和配套验收之后进行。重大能源、交通、水利、农业、林业等项目，竣工验收另有规定的，从其规定。

（四）关于“监督管理”方面

《办法》中第二十七条规定“投资主管部门和依法对政府投资项目负有监督管理职责的其他部门，应当加强政府投资项目事中事后监管，采取在线监测、现场核查、督导评估等方式，对项目实施、资金使用等情况开展日常调度和监督检查，重大情况及时向县政府报告。各监督管理责任单位在政府投资项目开工、建设、竣工三个阶段至少各开展1次现场核查，对投资规模较大的项目适当增加到现场的频次。项目单位应当通过在线平台如实报送政府投资项目开工建设、建设进度、竣工验收的基本信息”。其中“在线监测”是指通过投资项目在线审批监管平台开展在线监管，投资项目在线审批监管平台是对各类投资项目的执法监管系统。现场核查，是指根据在线监测和其他渠道掌握的问题线索，开展“双随机、一公开”等方式的现场检查。

 

四、解读单位和联系人

本管理办法由盐边县发展和改革局负责解读。联系人：王箫，联系电话：0812—3161481。

盐边县人民政府关于印发《盐边县政府投资项目决策和审批管理办法（试行）》的通知